Постановление Думы Московской области от 20.12.2018 N 59/71-П "Об итогах мониторинга правоприменения некоторых законов Московской области, регулирующих отношения по оказанию социальной поддержки гражданам, имеющим место жительства в Московской области, в части применения принципа адресности и учета критериев нуждаемости"

МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ

ДУМА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 20 декабря 2018 г. N 59/71-П

Об итогах мониторинга правоприменения некоторых законов Московской области, регулирующих отношения по оказанию социальной поддержки гражданам, имеющим место жительства в Московской области, в части применения принципа адресности и учета критериев нуждаемости

Рассмотрев Отчет о проведенном мониторинге правоприменения некоторых законов Московской области, регулирующих отношения по оказанию социальной поддержки гражданам, имеющим место жительства в Московской области, в части применения принципа адресности и учета критериев нуждаемости, в соответствии с пунктом 15 Положения о порядке проведения правового мониторинга в Московской областной Думе, утвержденного постановлением Московской областной Думы от 13.12.2012 N 25/37-П, Московская областная Дума

постановила:

1. Принять к сведению Отчет о проведенном мониторинге правоприменения некоторых законов Московской области, регулирующих отношения по оказанию социальной поддержки гражданам, имеющим место жительства в Московской области, в части применения принципа адресности и учета критериев нуждаемости. (Приложение.)

2. Опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации и на официальном сайте Московской областной Думы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя Председателя Московской областной Думы Лазутину Л.Е.

Председатель

Московской областной Думы                                         И.Ю. Брынцалов

Приложение к постановлению

Московской областной Думы

от 20 декабря 2018 г. N 59/71-П

Отчет

о проведенном мониторинге правоприменения некоторых законов Московской области, регулирующих отношения по оказанию социальной поддержки гражданам, имеющим место жительства в Московской области, в части применения принципа адресности и учета критериев нуждаемости

I. Общие положения

Основания проведения мониторинга правоприменения некоторых законов Московской области, регулирующих отношения по оказанию социальной поддержки гражданам, имеющим место жительства в Московской области, в части применения принципа адресности и учета критериев нуждаемости (далее - мониторинг):

Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»;

Закон Московской области N 46/2012-ОЗ «О правовом мониторинге в Московской области»;

Положение о порядке проведения правового мониторинга в Московской областной Думе, утвержденное постановлением Московской областной Думы от 13.12.2012 N 25/37-П;

постановление Московской областной Думы от 14.12.2017 N 50/39-П «О проведении мониторинга правоприменения некоторых законов Московской области, регулирующих отношения по оказанию социальной поддержки гражданам, имеющим место жительства в Московской области, в части применения принципа адресности и учета критериев нуждаемости»;

постановление Московской областной Думы от 21.12.2017 N 43/40-П «О плане работы Московской областной Думы на I квартал 2018 года»;

постановление Московской областной Думы от 29.03.2018 N 41/47-П «О плане работы Московской областной Думы на II квартал 2018 года»;

постановление Московской областной Думы от 28.06.2018 N 32/57-П «О плане работы Московской областной Думы на III квартал 2018 года»;

постановление Московской областной Думы от 04.10.2018 N 31/62-П «О плане работы Московской областной Думы на IV квартал 2018 года»;

постановление Московской областной Думы от 15.11.2018 N 33/67-П «О внесении изменения в постановление Московской областной Думы от 14.12.2017 N 50/39-П «О проведении мониторинга правоприменения некоторых законов Московской области, регулирующих отношения по оказанию социальной поддержки гражданам, имеющим место жительства в Московской области, в части применения принципа адресности и учета критериев нуждаемости».

Цель проведения мониторинга:

оценка уровня и условий применения критериев нуждаемости при предоставлении мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, имеющим место жительства в Московской области, и на основе проведенного анализа применения критериев адресности и принципов нуждаемости выработка предложений по оптимизации системы социальной защиты населения в Московской области.

Субъект мониторинга: Московская областная Дума.

Объект мониторинга: правовые нормы Закона Московской области N 36/2006-ОЗ «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области» (далее – Закон Московской области N 36/2006-ОЗ), Закона Московской области N 1/2006-ОЗ «О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области» (далее  Закон Московской области N 1/2006-ОЗ), Закона Московской области N 110/2007-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Московской области государственными полномочиями Московской области по организации предоставления гражданам Российской Федерации, имеющим место жительства в Московской области, субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» (далее – Закон Московской области N 110/2007-ОЗ), Закона Московской области N 239/2015-ОЗ «О дополнительных мерах социальной поддержки в 2016-2018 годах граждан, достигших возраста 70 лет и старше, получающих пенсию в соответствии с законодательством Российской Федерации» (далее – Закон Московской области N 239/2015-ОЗ), Закона Московской области N 189/2013-ОЗ «О государственной социальной помощи и экстренной социальной помощи в Московской области» (далее – Закон Московской области N 189/2013-ОЗ).

Анализ был проведен по составу мер социальной поддержки, численности целевых групп их получателей, объемах финансирования и размеров каждой из мер, их влиянии на материальное положение получателей. Из анализа были исключены меры социальной поддержки по переданным для исполнения Московской областью как субъектом Российской Федерации федеральным полномочиям, меры по льготному лекарственному обеспечению отдельных категорий граждан, установленных частями 3  5 статьи 18 Закона Московской области N 36/2006-ОЗ и статьей 17 Закона Московской области N 1/2006-ОЗ.

Основой для анализа являлись данные по расходам бюджета Московской области по подпрограммам «Социальная поддержка граждан Московской области», «Развитие системы отдыха и оздоровления детей в Московской области», «Развитие института семьи и повышение рождаемости» государственной программы «Социальная защита населения Московской области» на 2014  2018 годы, государственной программы «Социальная защита населения московской области» на 2017  2021 годы, подпрограммы «Пассажирский транспорт общего пользования» государственной программы Московской области «Развитие и функционирование дорожно-транспортного комплекса» Закона Московской области N 131/2017-ОЗ «Об исполнении бюджета Московской области за 2016 год», Закона Московской области N 120/2018-ОЗ «Об исполнении бюджета Московской области за 2017 год», а также данные, представленные в целях мониторинга Министерством социального развития Московской области.

Для оценки численности и социально-демографического состава групп населения, относящихся к категории малоимущих и нуждающихся в государственной социальной помощи, дополнительно были использованы данные статистического бюллетеня Федеральной службы государственной статистики «Реализация мер социальной поддержки отдельных категорий граждан в 2017 году», а также результаты мониторинга практики применения Закона Московской области N 39/2002-ОЗ «О размере государственной социальной помощи в Московской области».

Период проведения мониторинга: с 1 января 2016 года по 1 октября 2018 года.

Время проведения мониторинга: I  IV кварталы 2018 года.

II. Деятельность Комиссии по мониторингу

Мониторинг осуществлялся Комиссией по проведению мониторинга, созданной постановлением Московской областной Думы от 14.12.2017 N 50/39-П «О проведении мониторинга правоприменения некоторых законов Московской области, регулирующих отношения по оказанию социальной поддержки гражданам, имеющим место жительства в Московской области, в части применения принципа адресности и учета критериев нуждаемости» (далее - Комиссия), в следующем составе:

1) Голубев А.А. – депутат Московской областной Думы, член фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ»;

2) Аксаков Е.В. – депутат Московской областной Думы, член фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ»;

3) Вшивцев В.С. – депутат Московской областной Думы, член фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ»;

4) Слуцкая И.Э. – депутат Московской областной Думы, член фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ»;

5) Бондаренко О.М. – руководитель аппарата Комитета по вопросам охраны здоровья, труда и социальной политики Московской областной Думы;

6) Редькина Н.В. – консультант Комитета по вопросам охраны здоровья, труда и социальной политики Московской областной Думы;

7) Степанова Н.Н. – консультант отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Московской областной Думы.

Председателем Комиссии избран Голубев А.А. – депутат Московской областной Думы, член фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ».

Деятельность Комиссии осуществлялась на основании Плана проведения мониторинга, утвержденного на первом заседании Комиссии.

За время проведения мониторинга Комиссией проведено четыре заседания, научно-практическая конференция на тему «Законодательное регулирование в сфере социальной защиты населения в Московской области. Перспективы развития».

В целях обсуждения эффективности действия некоторых законов Московской области, регулирующих отношения по оказанию социальной поддержки гражданам, имеющим место жительства в Московской области, проведены расширенные заседания Комитета по вопросам охраны здоровья, труда и социальной политики с участием Министерства экономики и финансов Московской области, Министерства социального развития Московской области, Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области.

По результатам работы Комиссии подготовлен Отчет о проведении мониторинга.

III. Проведение мониторинга

Концептуальным направлением реформирования в сфере социальной поддержки населения является внедрение принципов адресности и нуждаемости.

Принцип адресности социальной защиты предполагает определение целевой группы получателей меры социальной поддержки на основе уровня материального положения граждан, семей и домохозяйств. Материальное положение получателя определяется, как правило, обеспеченностью его денежными доходами.

В социальном законодательстве Российской Федерации принцип адресности был заложен в Федеральном законе от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». В соответствии с ним получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного для основных социально-демографических групп населения в субъекте Российской Федерации. Принцип адресности является следствием применения критерия нуждаемости, который определялся дефицитом дохода гражданина, семьи в целом.

В сфере социального обслуживания используется несколько иное содержание критерия нуждаемости, и как следствие, адресности социальной помощи. Нуждаемость, как определено статьей 15 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», в большей степени связана не с материальным, а с физическим состоянием получателя социальных услуг и семейными обстоятельствами: полной или частичной утратой способности осуществлять самообслуживание, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности; наличием в семье инвалида или инвалидов, нуждающихся в постоянном постороннем уходе; наличием ребенка или детей, испытывающих трудности в социальной адаптации; отсутствием возможности обеспечения ухода за инвалидом, ребенком, детьми и иные обстоятельства.

Федеральный закон от 29 декабря 2015 года N 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости» определение нуждаемости и установление критериев нуждаемости относит к компетенции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения (часть 5 статьи 8).

Проект методических рекомендаций по оценке нуждаемости и установлению критериев нуждаемости при предоставлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления мер социальной поддержки разработан Министерством труда Российской Федерации, но не утвержден до настоящего времени.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости.

Статьей 26³ Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что субъект Российской Федерации вправе предоставлять меры социальной поддержки исходя из критерия нуждаемости, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам социальной поддержки, а также в отношении тех категорий граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.

Такое право у субъектов Российской Федерации возникло с 1 января 2014 года в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2013 года N 371-ФЗ «О внесении изменений в статьи 26³ и 26^3-1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» во исполнение Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 13 июня 2013 года «О бюджетной политике в 2014  2016 годах», в котором обращено внимание на необходимость адресности социальной поддержки граждан и достижения максимального социального эффекта оказания такой поддержки из бюджетов всех уровней на основании критериев нуждаемости граждан.

Оценка нуждаемости в мерах социальной поддержки, предоставляемых по критерию малообеспеченности, осуществляется путем сопоставления среднемесячного дохода семьи (гражданина) за 3, 6 или 12 последних месяцев, предшествовавших месяцу обращения за мерой социальной поддержки, со среднемесячным значением совокупного прожиточного минимума семьи (прожиточного минимума одиноко проживающего гражданина) за тот же период, а также величины прожиточного минимума, умноженной на коэффициенты 1,5, 2, 2,5 или 3.

Перечень мер социальной поддержки, которые предоставлялись в Московской области в рассматриваемый в рамках мониторинга период исходя из применения принципа адресности и критерия нуждаемости с учетом дохода получателя, представлен в таблице 1.

Таблица 1

Меры социальной поддержки, предоставляемые в Московской области в 2016-2018 годах с учетом критерия нуждаемости в виде среднедушевого дохода получателей

Суммарные расходы бюджета Московской области на предоставление мер социальной поддержки с использованием критерия нуждаемости в виде среднедушевого дохода (таблица 2) составили в 2016 году 14 688 271,6 тыс. руб., что составляет 29,2 процента от общих расходов в 2016 году на оказание мер социальной поддержки льготным категориям граждан, имеющих место жительства в Московской области[1]. В 2017 году исполнение обязательств по предоставлению мер социальной поддержки с учетом критерия нуждаемости в виде среднедушевого дохода (таблица 2) составили 14 248 860,0 тыс. руб., что составило 28,2 процента от общих расходов в 2017 году на оказание мер социальной поддержки льготным категориям граждан, имеющих место жительства в Московской области¹. По итогам 9 месяцев 2018 года объем составил 13 046 619 тыс. руб.

Таблица 2

Основные показатели по мерам социальной поддержки, предоставляемым в Московской области в 2016-2018 годах с учетом критерия нуждаемости в виде среднедушевого дохода получателей

Согласно полученным в ходе мониторинга данным (таблица 2) по мерам социальной поддержки гражданам, чей доход ниже прожиточного минимума выросли показатели объемов социальной помощи и численности получателей. Так, за период с 2016 по 2018 год выросло число получателей государственной социальной помощи малоимущим гражданам на 14 процентов, экстренной социальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации – на 16,2 процента, пенсионеров, получающих региональную социальную доплату к пенсии на 14,2 процента. По пособиям малоимущим семьям с детьми с 2017 года наблюдавшийся рост численности получателей до 2016 года сменился на сокращение, в связи с изменением с 1 августа 2017 года порядка назначения пособий, устанавливающим новый срок подтверждения доходов семьи (увеличен с 6 месяцев до 1 года) с аналогичным увеличением периода выплаты пособия на ребенка.

Определение категорий получателей и форм социальной поддержки в Московской области осуществляется на основании двух основных подходов к предоставлению мер социальной поддержки граждан, учитывающих особенности контингентов получателей:

категориальный подход, при котором меры социальной поддержки устанавливаются общими для определенных категорий граждан и вне зависимости от индивидуальной нуждаемости;

адресный подход, при котором меры социальной поддержки гражданам (семьям), независимо от их категориальной или профессиональной принадлежности предоставляются с учетом их материального положения (доходов).

Преобладающим в настоящее время является категориальный подход предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Меры социальной поддержки в категориальной форме дифференцированы с учетом особых заслуг перед государством, в связи с последствиями политических репрессий, участием в преодолении последствий радиационных катастроф и иных чрезвычайных ситуаций, в связи с попаданием в трудную жизненную ситуацию, в связи с необходимостью решения приоритетных общегосударственных задач – стимулирование рождаемости, получение образования, привлечение специалистов к работе в определенных сферах и отраслях и другими причинами.

Самой многочисленной категорией граждан, получающих меры социальной поддержки в Московской области, являются ветераны труда, статус которых установлен статьей 7 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ «О ветеранах» (далее - Федеральный закон N 5-ФЗ).

В структуре расходов бюджета Московской области доля затрат по мерам социальной поддержки ветеранов труда, установленных Законом Московской области N 36/2006-ОЗ, составляет в 2016 году 51,6 процентов, в 2017 году - 50,7 процентов, в 2018 году – 53,9 процента (рост обусловлен установлением дополнительной меры социальной поддержки лицам старше 60 лет по проезду на городском общественном транспорте г. Москвы). В целом доля затрат на обеспечение предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда, ветеранам военной службы, труженикам тыла, реабилитированным гражданам и гражданам, пострадавшим от политических репрессий (полномочия по предоставлению мер социальной поддержки указанным категориям субъектом Российской Федерации установлены федеральными законами) составляет соответственно – 52,5 процентов в 2016 году, 51,5 процентов в 2017 году, 54,8 процентов в 2018 году.

На исполнение обязательств для более 100 иных льготных категорий граждан, меры социальной поддержки которым установлены Законом Московской области N 36/2006-ОЗ, в том числе на дополнительные меры социальной поддержки льготным категориям граждан по федеральным полномочиям, расходуется в среднем по годам 45 - 48 процентов общего объема средств по исполнению Закона Московской области N 36/2006-ОЗ по полномочиям субъекта Российской Федерации.

Все меры социальной поддержки ветеранам труда, ветеранам военной службы, труженикам тыла, реабилитированным гражданам и гражданам, пострадавшим от политических репрессий, за исключением обеспечения бесплатными санаторно-курортными путевками при наличии медицинских показаний, предоставляются без учета среднедушевого дохода.

В целом Законом Московской области N 36/2006-ОЗ определены 11 мер социальной поддержки, условием получения которых является критерий нуждаемости, предусматривающим учет среднедушевого дохода получателя (Таблица 2). Доля расходов на эти 11 мер социальной поддержки в общей сумме расходов на исполнение Закона Московской области N 36/2006-ОЗ составляет около 14 процентов.

До вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2015 года N 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости», который внес изменения в статью 7 Федерального закона N 5-ФЗ в части уточнения понятия ведомственного знака отличия, дающего право на присвоение звания «Ветеран труда», и требований к нему, законодательством Российской Федерации не было определено, какие знаки относились к ведомственным знакам отличия в труде и, следовательно, являлись основанием для присвоения звания «Ветеран труда».

В этой связи субъекты Российской Федерации самостоятельно решали вопросы отнесения тех или иных знаков к ведомственным знакам отличия в труде, учитываемым при присвоении звания «Ветеран труда», и, как правило, определяли перечень таких знаков. Это обстоятельство приводило к отсутствию единого подхода к перечню знаков отличия, учитываемых при присвоении звания «Ветеран труда», в субъектах Российской Федерации и, как следствие, к отсутствию единства в правах граждан на присвоение данного звания в зависимости от места проживания.

В связи с изменением с 1 июля 2016 года правового регулирования вопросов, связанных с ведомственными знаками отличия, учитываемых при присвоении гражданам звания «Ветеран труда» был унифицирован подход к формированию категорий лиц, подпадающих под установленные требования, что сделало более адресными меры социальной поддержки лиц, которым присваивается данное звание.

Критерий нуждаемости, предусматривающий учет доходов получателя, при предоставлении мер социальной поддержки для ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, Законом Московской области N 36/2006-ОЗ не установлен в силу положений Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не допускающего уменьшение объемов финансирования льгот и выплат, а также ухудшение условий их предоставления по переданным на уровень субъектов Российской Федерации полномочиям.

Основные меры социальной поддержки семьи и детства определены Законом Московской области N 1/2006-ОЗ. Их цель – стимулирование рождаемости, частичная компенсация семье трудовых доходов, выпадающих в связи с рождением детей, адресные меры поддержки материального положения семей, имеющих детей-инвалидов. Меры социального характера в сфере здравоохранения (обеспечение полноценным питанием, лекарственными препаратами в рамках мониторинга не рассматривались ввиду специфики условий их назначения организациями здравоохранения).

По результатам проведенного мониторинга на долю социальных трансфертов, осуществляемых из бюджета Московской области в целях поддержки семьи, материнства и детства, приходится около 16 процентов расходов в области социальной поддержки населения (расходы на предоставление субсидий на оплату жилья малоимущим семьям с детьми и государственная социальная помощь в данных трансфертах не учтены, так как определены как помощь малоимущим семьям законодательством Московской области).

Низкий уровень доходов является условием предоставления единовременного пособия при рождении ребенка, пособия (до 2017 года – ежемесячного) на ребенка до достижения возраста 16 лет, ежемесячной денежной выплаты семье на третьего и последующего ребенка в размере величины прожиточного минимума для детей (в 2016 - 2017 годах), ежемесячного пособия детям-инвалидам и ВИЧ-инфицированным детям в размере 7901 рубль, ежемесячного пособия студенческим семьям, бесплатных путевок в санаторно-курортные учреждения детям-инвалидам и детям в трудной жизненной ситуации.

В целом более 65 процентов объема денежных средств по мерам социальной поддержки семьи и детей, установленных Законом Московской области N1/2006-ОЗ, были направлены в малообеспеченные семьи с детьми.

Меры социальной поддержки, направленные на стимулирование рождаемости (выплата регионального материнского капитала, поддержка многодетных семей и другие) предоставляются независимо от уровня доходов получателей, по категориальному принципу. Введение критерия нуждаемости для этой группы мер, т.е. реализация их исключительно с учетом уровня доходов получателей, особенно если порог нуждаемости устанавливается в размере официальной черты бедности – величины прожиточного минимума  свело бы стимулирующие меры до состояния пособий по бедности для семей с детьми.

За рассматриваемый в рамках мониторинга период произошло уменьшение численности получателей адресных пособий малоимущим семьям, однако объем социальной поддержки семей с детьми растет за счет установления новых мер для отдельных категорий: выплата на обучающегося из многодетных семей; ежегодная выплата на ребенка-инвалида, обучающегося в государственной (муниципальной) образовательной организации Московской области в семьях со среднедушевым доходом ниже полуторакратной величины прожиточного минимума.

С 2017 года изменены условия предоставления мер социальной поддержки малоимущим семьям – пособия назначаются сроком на 1 год при подтверждении семьей статуса малоимущей путем подтверждения получаемых семьей доходов в течение года, предшествующему обращению за ним. Такой порядок подтверждения доходов сроком в один год сократил численность получателей в среднем на 7 – 10 процентов. При этом отмечено, что число малоимущих семей с детьми, обратившихся за государственной социальной помощью за этот же период, возросло на 35 процентов. В периоде, когда среднедушевой доход семьи падает за черту прожиточного минимума и семья более всего нуждается в материальной поддержке, обратиться за пособием семья не вправе – она должна прожить за чертой бедности не менее года.

При этом принимая во внимание положения статьи 4 Федерального закона от 5 апреля 2003 года N 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи», согласно которой расчет среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина производится исходя из суммы доходов членов семьи или одиноко проживающего гражданина за три последних календарных месяца, предшествующих месяцу подачи заявления об оказании государственной социальной помощи, срок подтверждения доходов должен быть максимально приближен к текущему благосостоянию семьи.

Как показал проведенный Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации текущий анализ предоставления ежемесячной выплаты в связи с рождением (усыновлением) первого или второго ребенка для семей со среднедушевым доходом ниже полуторакратной величины прожиточного минимума трудоспособного населения, введенного с 1 января 2018 года Федеральным Законом от 28 декабря 2017 года N 418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей», причиной низкой эффективности адресной меры социальной поддержки малоимущей семьи (выплату получили чуть более половины нуждающихся в ней семей) в первую очередь является несовершенство методики и правил, используемых для проверки доходов и назначении, продлении мер.

В настоящее время при расчете среднедушевого дохода семьи для назначения ежемесячных выплат в связи с рождением (усыновлением) первого и (или) второго ребенка учитываются в том числе аналогичные выплаты, полученные гражданином в соответствии с законодательством Российской Федерации или законодательством субъекта Российской Федерации.

Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации предлагается изменить этот порядок: исключить из перечня доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи для назначения ежемесячной выплаты, государственные пособия гражданам, имеющим детей, предоставляемые в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»[2]. Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей» проходит независимую антикоррупционную экспертизу и опубликован на федеральном портале проектов нормативных правовых актов.[3]

Также с целью наиболее объективного учета доходов семей вышеуказанным проектом федерального закона предлагается исключить из перечня учитываемых доходов сами ежемесячные выплаты в связи с рождением (усыновлением) первого или второго ребенка при повторном назначении ежемесячных выплат (через 12 месяцев).

Размер пособия (ежемесячного) на ребенка до 16 лет малоимущей семье, предоставляемый на основании Федерального закона от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей» и статьи 7 Закона Московской области N 1/2006-ОЗ является недостаточным для покрытия дефицита дохода семьи. Об этом свидетельствуют данные о получателях государственной социальной помощи – 86 процентов в 2016 году и 88,5 процентов в 2017 году составляют неполные и многодетные семьи с детьми (таблица 3).

Таблица 3

Основные показатели по оказанию государственной социальной помощи и экстренной социальной помощи для отдельных категорий граждан в соответствии с Законом Московской области N 189/2013-ОЗ «О государственной социальной помощи и экстренной социальной помощи в Московской области»

Базовый размер пособия на ребенка до 16 лет из малоимущей семьи в 2016 году составлял 2 206 рублей, что составило 20 процентов от средней за год величины прожиточного минимума ребенка; в 2017 году размер пособия увеличен на 1 процент и составил 2 228 рублей или 19,6 процентов от средней за год величины прожиточного минимума, установленного в Московской области для детей; в 2018 году  2 250 рублей или 19,2 процента от средней за год величины прожиточного минимума, установленного в Московской области для детей.

Индексация пособий малоимущим семьям осуществляется в размере 1 процента ежегодно, что существенно ниже уровня инфляции.

Предоставление государственной социальной помощи также не решает указанной проблемы. При оказании государственной социальной помощи в случае выплаты помощи в максимально установленном размере в расчете на месяц (1000 руб.), не решается задача предотвращения нуждаемости путем восстановления до минимально необходимых размеров среднедушевого дохода малоимущего гражданина (семьи). Получив государственную социальную помощь, малоимущий гражданин (семья) не выходит из категории нуждающегося. Согласно полученным в ходе мониторинга данным, государственная социальная помощь в среднем для одиноко проживающего гражданина покрывает лишь пятую часть дефицита его дохода в месяц; для малоимущих многодетных семей государственная социальная помощь в расчете на месяц на одного человека в семье покрывает не более 30 процентов дефицита дохода; для малоимущих неполных семей с детьми-инвалидами – 45 процентов; для малоимущих неполных семей, имеющих детей - менее 30 процентов.

Широкое распространение неформальной «серой» занятости, получение доходов, которые сложно учитывать при назначении пособий, а также сокрытие реальных доходов при обращении за назначением социальной помощи – это не полный перечень издержек, снижающих эффективность адресных программ помощи.

Поэтому одной из ключевых задач повышения эффективности социальной поддержки является систематизация данных о мерах социальной помощи и их получателях, что позволяет не только исключить дублирование и намеренные или непреднамеренные ошибки, но и оптимизировать предоставление мер социальной поддержки путем усиления их адресности.

С этой целью с 1 января 2017 года Федеральным законом от 29 января 2015 года N 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости» введен новый информационный ресурс – Единая государственная информационная система социального обеспечения (далее - ЕГИССО, система). ЕГИССО будет содержать сведения обо всех мерах социального обеспечения, мерах социальной поддержки, гарантиях, выплатах, компенсациях, предоставляемых в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами, с детализированной информацией как по мерам, так и по получателям.

ЕГИССО позволит упростить процесс регистрации для получателей всех видов социальной помощи благодаря использованию принципа «одного окна», что значительно упростит заявительный порядок для получателей. Кроме того, предоставит возможность использования единых критериев определения нуждаемости для получателей разных мер, что позволит сделать применение принципа нуждаемости более справедливым и снизит нагрузку как на заявителей, так и на проверяющих; сократит число случаев дублирования выплат, ошибок и мошенничества; унифицирует и упростит мониторинг, контроль и оценку эффективности программ социальной помощи.

В 2018 году Законом Московской области N 56/2018-ОЗ «О внесении изменений в некоторые законы Московской области, регулирующие предоставление мер социальной поддержки, социальных услуг, иных социальных гарантий и выплат отдельным категориям граждан» в ряд законов Московской области были внесены изменения в части установления обязанности размещения информации о мерах социальной поддержки, предоставляемых в соответствии с законодательством Московской области, в ЕГИССО.

В ходе мониторинга определены законы Московской области, устанавливающие меры социальной поддержки, сведения о которых должны размещаться поставщиками информации в ЕГИССО. Это - Закон Московской области N 132/2013-ОЗ «О здравоохранении в Московской области», Закон Московской области N 94/2013-ОЗ «Об образовании», Закон Московской области N 104/2014-ОЗ «О наградах Московской области», Закон Московской области N 248/2007-ОЗ «О предоставлении полного государственного обеспечения и дополнительных гарантий по социальной поддержке детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей», Закон Московской области N 77/2003-ОЗ «О патронате», Закон Московской области N 162/2008-ОЗ «О вознаграждении опекунам, попечителям, приемным родителям и мерах социальной поддержки приемным семьям», Закон Московской области N 118/2002-ОЗ «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности или должности муниципальной службы в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований Московской области», Закон Московской области N 66/2002-ОЗ «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Московской области, государственным служащим Московской области, государственным гражданским служащим Московской области и лицам, замещавшим должности в органах государственной власти Московской области». Положения, закрепляющие обязанность поставщиков информации, которыми являются уполномоченные в соответствующих сферах органы государственной власти, размещать информацию об установленных и предоставляемых мерах социальной поддержки, социальных услугах, выплатах и гарантиях, оказываемых за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, в вышеперечисленных нормативных правовых актах отсутствуют. Комиссией по мониторингу отмечена необходимость приведения положений законодательства Московской области в соответствие с федеральным законодательством.

IV. Результаты мониторинга

Оценивая потенциал для роста эффективности и результативности в системе социальной защиты, Комиссия по мониторингу отмечает:

1. В силу масштабов и объемов системы мер социальной поддержки, сложности ее структуры задача оптимизации социальных расходов с точки зрения ее ориентации на принципы адресности и нуждаемости является актуальной и необходимой.

2. Новым категориям населения меры социальной поддержки должны предоставляться путем все более полного учета объективных потребностей получателей и материального положения получателя, с использованием механизма адресности.

3. Для построения непротиворечивой системы законодательства на федеральном и региональном уровнях необходима доработка и единообразное применение понятийного аппарата в сфере социальной защиты граждан.

4. Методика оценки нуждаемости должна быть единой в части основных принципов и утверждаться в качестве типовой на федеральном уровне.

5. Адресная социальная помощь должна оказываться семье (домохозяйству) с учетом уровня доходов граждан и домохозяйств. Размер ее должен определяться с учетом глубины бедности, дефицита дохода получателей и по возможности покрывать его.

6. В качестве критерия нуждаемости не всегда целесообразно ограничиваться величиной прожиточного минимума для основных социально-демографических групп населения. Методика расчета прожиточного минимума имеет ряд недостатков, например, недоучтенные расходы пенсионеров на лекарственные препараты, не в полной мере учет изменения цены услуг, что приводит к занижению стоимости прожиточного минимума. Потребительская корзина пенсионера не включает в себя повышенную потребность в медикаментах. Наряду с прожиточным минимумом в статистике существует такой показатель как минимальный потребительский бюджет, который в отличие от прожиточного минимума отражает реальную сумму, минимально необходимую для жизнедеятельности человека и в России он более чем в два с половиной раза превышает прожиточный минимум.

V. Выводы

Комиссия по мониторингу рекомендует предложить:

1. Правительству Московской области:

рассмотреть возможность индексации пособий для семей с детьми, в том числе с детьми-инвалидами, установленных Законом Московской области N 1/2006-ОЗ «О мерах социальной поддержки семьи и детей», исходя из уровня инфляции, устанавливаемого федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

рассмотреть возможность внесения изменений в порядок назначения и выплаты социальных пособий семье и детям, установленных Законом Московской области N 1/2006-ОЗ «О мерах социальной поддержки семьи и детей», в части уменьшения срока учета доходов и исчисления величины среднедушевого дохода семьи для их назначения. Срок учета доходов для малоимущих семей должен быть максимально приближен к текущему благосостоянию домохозяйства с целью оперативной материальной поддержки.

2. Московской областной Думе:

продолжить работу по совершенствованию законодательства Московской области в части уточнения условий предоставления отдельных мер социальной поддержки с учетом соблюдения принципа адресности;

продолжить работу по приведению законодательства Московской области в соответствие с Федеральным законом от 29 января 2015 года N 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости» с целью законодательного закрепления положений об обязанности размещения информации о мерах социальной поддержки, предоставляемых в соответствии с законодательством Московской области, в Единой государственной информационной системе социального обеспечения;

рассмотреть возможность внесения изменений в Закон Московской области N 189/2013-ОЗ «О государственной социальной и экстренной социальной помощи в Московской области» в части увеличения размера государственной социальной помощи малоимущим гражданам, а также расширения круга получателей экстренной социальной помощи за счет пенсионеров, среднедушевой доход которых по независящим от них причинам ниже 150 процентов величины прожиточного минимума, установленной в Московской области для соответствующей основной социально-демографической группы населения.

[1] В расходах бюджета Московской области учтены расходы по предоставлению мер социальной поддержки по полномочиям субъектов Российской Федерации, определенных рассматриваемыми в рамках мониторинга некоторых законов Московской области (не включены расходы на оказание мер социальной поддержки по федеральным полномочиям и за счет средств федерального бюджета, а также расходы на содержание государственных учреждений социального обслуживания)

[2] Это такие государственные пособия как: пособие по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских организациях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие по уходу за ребенком;

пособие на ребенка; единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью; единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву; ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.

[3] http://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=85697