Постановление Думы Московской области от 20.12.2018 N 60/71-П "Об итогах мониторинга правоприменения Закона Московской области N 191/2014-ОЗ "О благоустройстве в Московской области"
МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ
ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 декабря 2018 г. N 60/71-П
Об итогах мониторинга правоприменения Закона Московской области N 191/2014-ОЗ «О благоустройстве в Московской области»
Рассмотрев Отчет о проведенном правовом мониторинге Закона Московской области N 191/2014-ОЗ «О благоустройстве в Московской области», в соответствии с пунктом 15 Положения о порядке проведения правового мониторинга в Московской областной Думе, утвержденного постановлением Московской областной Думы от 13.12.2012 N 25/37-П, Московская областная Дума
постановила:
1. Принять к сведению Отчет о проведенном правовом мониторинге Закона Московской области N 191/2014-ОЗ «О благоустройстве в Московской области». (Приложение.)
2. Поручить Комитету по вопросам строительства, архитектуры, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики на основании выработанных Комиссией по проведению мониторинга предложений подготовить проект закона Московской области о внесении изменений в Закон Московской области N 191/2014-ОЗ «О благоустройстве в Московской области» и внести его на рассмотрение Московской областной Думы в течение I квартала 2019 года.
3. Опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации и разместить на официальном сайте Московской областной Думы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя Председателя Московской областной Думы Чаплина Н.Ю.
Председатель
Московской областной Думы И.Ю. Брынцалов
Приложение
к постановлению
Московской областной Думы
от 20 декабря 2018 г. N 60/71-П
Отчет
о проведенном правовом мониторинге Закона Московской области N 191/2014-ОЗ «О благоустройстве в Московской области»
I. Общие положения
Объект правового мониторинга (далее – мониторинг) – Закон Московской области N 191/2014-ОЗ «О благоустройстве в Московской области» (далее – Закон Московской области N 191/2014-ОЗ).
Субъект мониторинга – Московская областная Дума.
Период времени, за которое проводился мониторинг, – с 1 июля 2017 года по 1 июля 2018 года, срок проведения мониторинга – II квартал 2018 года, III квартал 2018 года, IV квартал 2018 года.
Целью проведения мониторинга является проведение комплексного изучения правового регулирования отношений в сфере благоустройства на территории Московской области.
Реализация данной цели предполагает решение следующих задач:
1) сбор, обработка и систематизация информации о практике применения Закона Московской области N 191/2014-ОЗ;
2) сбор, обработка и систематизация информации о законодательстве Российской Федерации по вопросам благоустройства;
3) анализ информации о практике применения норм Закона Московской области N 191/2014-ОЗ на территории Московской области;
4) подготовка предложений по совершенствованию законодательства Московской области по вопросам благоустройства на территории Московской области.
II. Информация о деятельности Комиссии по проведению Мониторинга
В целях проведения мониторинга постановлением Московской областной Думы от 14.06.2018 г. N 29/55-П «О проведении мониторинга правоприменения Закона Московской области N 191/2014-ОЗ «О благоустройстве в Московской области» создана Комиссия по проведению мониторинга (далее – Комиссия) в следующем составе:
1) Волнушкин А.Н. – депутат Московской областной Думы, заместитель руководителя фракции «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ»;
2) Голубков Д.А. – депутат Московской областной Думы, член фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ»;
3) Демидович М.А. – депутат Московской областной Думы, член фракции ЛДПР;
4) Жуков И.Н. – депутат Московской областной Думы, член фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ»;
5) Кононенко Д.Х. – депутат Московской областной Думы, член фракции КПРФ;
6) Коханый И.В. – депутат Московской областной Думы, член фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ»;
7) Капралов Н.Н. – руководитель аппарата Комитета по вопросам строительства, архитектуры, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Московской областной Думы;
8) Васюкова Н.В. – консультант отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Московской областной Думы.
По согласованию с Заместителем Председателя Правительства Московской области Пестовым Д.В. в состав Комиссии также включен Беловодов А.А. – заместитель министра жилищно-коммунального хозяйства Московской области.
Председателем Комиссии избран Коханый И.В. – председатель Комитета по вопросам строительства, архитектуры, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики.
Комиссией был разработан и утвержден план проведения мониторинга правоприменительной практики Закона Московской области N 191/2014-ОЗ, в соответствии с которым проведены следующие мероприятия:
1) проведен анализ законодательства Российской Федерации по вопросам благоустройства территорий;
2) проведен анализ законодательства субъектов Российской Федерации по теме мониторинга;
3) направлены запросы в органы местного самоуправления Московской области о предоставлении информации по теме мониторинга;
4) проведена работа по обобщению предложений органов местного самоуправления Московской области по результатам опроса;
5) проведены анализ и оценка эффективности применения норм объекта мониторинга, изучены предложения органов местного самоуправления Московской области, направленные на совершенствование законодательства в части рассматриваемых вопросов;
6) выработаны предложения по совершенствованию законодательства Московской области по теме мониторинга.
III. Проведение мониторинга
1. Состояние законодательства Российской Федерации в сфере благоустройства территории
Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон N 131-ФЗ) дополнен понятием «благоустройство территории поселения (городского округа)», которое определено как комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории и отнесено к вопросам местного значения городских и сельских поселений, а также городских округов.
До вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон N 463-ФЗ) содержание правил благоустройства территорий муниципальных образований и иные требования к правилам благоустройства федеральным законодательством не регулировались.
29 декабря 2017 года вступил в силу Федеральный закон N 463-ФЗ, которым утверждение правил благоустройства территории муниципального образования отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования; определено содержание правил благоустройства территории муниципального образования; установлено, что правилами благоустройства территории муниципального образования регулируются вопросы определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации; установлено, что законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены дополнительные вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования.
Приказом Минстроя России от 13.04.2017 N 711/пр утверждены методические рекомендации для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов.
2. Состояние законодательства Московской области в сфере благоустройства территории
На территории Московской области вопросы благоустройства регулируются Законом Московской области N 191/2014-ОЗ, а также принимаемыми в соответствии с федеральным законодательством и с Законом Московской области N 191/2014-ОЗ правилами благоустройства территорий муниципальных образований.
Закон Московской области N 191/2014-ОЗ в целях обеспечения полноты и единообразия регулирования вопросов благоустройства в муниципальных образования, в развитие положений Федерального закона N 131-ФЗ устанавливает единые требования к правилам благоустройства территории муниципального образования Московской области, в том числе требования по регулированию вопросов:
создания, содержания, развития объектов и элементов благоустройства;
содержания зданий, сооружений и земельных участков, на которых они расположены;
определения перечня работ по благоустройству и периодичность их выполнения;
участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования;
определения границ прилегающих территорий;
обеспечения чистоты и порядка.
В целях обеспечения единообразия правила благоустройства муниципальных образований на территории Московской области в соответствии с Законом Московской области N 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области», Законом Московской области N 191/2014-ОЗ и Положением о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Московской области, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 03.10.2013 N 787/44, до декабря 2017 года утверждались Министерством жилищно-коммунального хозяйства Московской области.
После принятия Федерального закона N 463-ФЗ правила благоустройства территории муниципальных образований, в том числе взамен ранее утвержденных Министерством жилищно-коммунального хозяйства Московской области, утверждались представительными органами местного самоуправления.
В целях обеспечения требований в сфере благоустройства на территории Московской области Главой 6 «Административные правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области» Закона Московской области N 37/2016-ОЗ «Кодекс Московской области об административных правонарушениях» предусмотрена административная ответственность за нарушение указанных требований.
Сформирована законодательная база, необходимая для деятельности административных комиссий городских округов и муниципальных районов Московской области.
Принят Закон Московской области N 243/2017-ОЗ «Об административных комиссиях в Московской области», который определяет порядок формирования и деятельности административных комиссий.
Принят Закон Московской области N 244/2017-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области по созданию административных комиссий в Московской области», так как создание административных комиссий является полномочием субъекта Российской Федерации.
Принят Закон Московской области N 245/2017-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области «Кодекс Московской области об административных правонарушениях», которым установлены полномочия административных комиссий городских округов и муниципальных районов Московской области рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере благоустройств:
в отношении граждан за нарушение тишины и покоя граждан, выгул животных с нарушением установленного порядка; нарушение чистоты и порядка в местах общественного пользования, массового посещения и отдыха; повреждение или уничтожение зеленых насаждений;
в отношении должностных лиц или юридических лиц (садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан, гаражно-строительные кооперативы) за неразмещение на контейнерной площадке графика вывоза мусора с указанием наименования и контактных телефонов хозяйствующего субъекта, осуществляющего такой вывоз, нарушение правил установки, содержания, размещения и эксплуатации средств наружного освещения и оформления; нарушение требований при монтаже и эксплуатации оборудования детских, игровых и спортивных площадок.
3. Информация о правоприменении Закона Московской области N 191/2014-ОЗ «О благоустройстве в Московской области»
Одна из основных задач, на решение которой направлен Закон Московской области N 191/2014-ОЗ, обеспечение единообразия требований в сфере благоустройства территории в муниципальных образованиях Московской области. Эта задача была выполнена в период 2014–2017 годов, когда полномочия органов местного самоуправления по утверждению правил благоустройства территории, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству (включая освещение улиц, уборку и озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм) и периодичность их выполнения; установлению порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, осуществлялись органами государственной власти Московской области в соответствии с законом Московской области N 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области».
К 2018 году, когда правила благоустройства территорий муниципальных образований стали утверждаться (в том числе взамен действующих) советами депутатов муниципальных образований, в муниципальных образованиях уже сложилась практика применения правил благоустройства, подготовленных с учетом обязательных требований Закона Московской области N 191/2014-ОЗ, и единый подход к регулированию вопросов благоустройства сохранился.
Законом Московской области N 191/2014-ОЗ установлены понятия, необходимые для регулирования вопросов благоустройства, определен перечень элементов благоустройства, основные требования к объектам и элементам благоустройства, требования к содержанию объектов благоустройства, зданий, строений, сооружений, которые в обязательном порядке должны быть отражены в правилах благоустройства муниципальных образований. При этом органы местного самоуправления не ограничены в праве регулирования вопросов благоустройства сверх требований, установленных Законом Московской области N 191/2014-ОЗ, что учитывалось Комиссией при рассмотрении поступивших предложений к Закону Московской области N 191/2014-ОЗ.
Законом Московской области N 191/2014-ОЗ установлено, что отношения, связанные с благоустройством отдельных объектов благоустройства Московской области, регулируются им в связи с тем, что иное не установлено федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации.
При проведении мониторинга Комиссия ставила перед собой ряд вопросов в отношении Закона Московской области N 191/2014-ОЗ в актуальной редакции:
соответствие цели обеспечения единообразия правил благоустройства территорий муниципальных образований Московской области;
соответствие федеральному законодательству;
соответствие потребности муниципальных образований в установлении отдельных требований в сфере благоустройства.
Для целей мониторинга был проведен опрос органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области. Информация и предложения от органов местного самоуправления поступали до октября 2018 года. Кроме того, Комиссией рассматривались обращения граждан по вопросам благоустройства, поступившие в установленном порядке в Комитет по вопросам строительства, архитектуры, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики.
Анализируя поступившие предложения,
Комиссия учитывала наличие документов методического характера, которые могут
быть использованы органами местного самоуправления при подготовке правил
благоустройства территории муниципального образования (рекомендации и т.п.),
наличие
и полноту регулирования по поступившим вопросам в федеральном законодательстве
и законодательстве Московской области.
IV. Результаты мониторинга
Анализ поступивших предложений и отзывов к Закону Московской области N 191/2014-ОЗ показал, что у органов местного самоуправления сохраняется высокая потребность в регулировании вопросов благоустройства законодательством Московской области несмотря на дополнение Федерального закона N 131-ФЗ общими требованиями к правилам благоустройства и утверждение методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов.
Комиссия пришла к выводу, что указанная потребность объясняется полнотой регулирования вопросов благоустройства Законом Московской области N 191/2014-ОЗ, в развитие положений федерального законодательства и, как следствие, упрощением подготовки правил благоустройства муниципального образования.
Из поступивших в Комиссию предложений и отзывов следует, что дополнительного регулирования по мнению органов местного самоуправления требуют вопросы:
определения прилегающей территории;
формирования и сохранения облика общественных пространств;
уборки мусора с территорий, находящихся в собственности граждан и юридических лиц;
содержания зеленых насаждений.
Статья 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает установление законом субъекта Российской Федерации порядка определения прилегающей территории для целей участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании такой территорий.
Статьей 69.1 Закона Московской области N 191/2014-ОЗ установлены минимальные и максимальные пределы прилегающей к многоквартирным домам, некапитальным объектам временной уличной торговли, объектам мелкорозничной торговли (торговым павильонам, палаткам, киоскам), бытового обслуживания, общественного питания, капитальным объектам, земельным участкам и территориям индивидуальных домовладений, садоводческим некоммерческим товариществам и гаражно-потребительским кооперативам, автозаправочным станциям, станциям технического обслуживания, местам мойки автотранспорта территории. Комиссия пришла к выводу, что указанный вопрос требует дополнительного правового регулирования.
В отношении формирования и сохранения облика общественных пространств предложения, поступившие в Комиссию, касались установления запрета на размещение технических средств на исторически важных зданиях и сооружениях, а также зданиях, определяющих облик города. Законом Московской области N 191/2014-ОЗ в действующей редакции установлено, что установка кондиционеров во вновь возводимых и реконструируемых объектах капитального строительства жилого и общественного назначения должна производиться при условии исключения их вредного воздействия на элементы здания, в специально оборудованных для этого местах – корзинах и экранах, обеспечивающих защиту наружных блоков кондиционеров и эстетическую привлекательность фасадов, а также запрет на размещение наружных блоков кондиционеров и антенн на архитектурных деталях, элементах декора, поверхностях с ценной архитектурной отделкой, а также их крепление, ведущее к повреждению архитектурных поверхностей. Комиссия пришла к выводу, что регулирование вопроса размещения технических средств на фасадах зданий в настоящее время является достаточным.
Предложения регулирования уборки мусора с территорий, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, Комиссия отклонила, поскольку они либо урегулированы СанПиН 42-128-4690-88 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест», либо не являются предметом Закона Московской области N 191/2014-ОЗ – это предложения по установлению обязанности заключать договора на вывоз мусора для владельцев земельных участков и объектов ИЖС, право собственности которых не зарегистрировано в установленном порядке. Вместе с тем, Комиссия пришла к выводу о необходимости согласования положений Закона Московской области N 191/2014-ОЗ с действующей редакцией Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
Комиссия пришла к выводу об отсутствии необходимости дополнительного регулирования вопросов содержания зеленых насаждений. Приказом Госстроя Российской Федерации от 15 декабря 1999 года N 153 утверждены правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации. Они имеют рекомендательный характер, однако могут использоваться органами местного самоуправления при разработке и утверждении правил благоустройства территории муниципального образования.
Комиссия отклонила предложения по установлению в Законе Московской области N 191/2014-ОЗ порядка организации строительных работ, поскольку они не являются предметом Закона Московской области N 191/2014-ОЗ и урегулированы ГОСТ 12.1.046-2014 «Межгосударственный стандарт. Система стандартов безопасности труда. Строительство. Нормы освещения строительных площадок» и СП 4813330.2011 «Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12.01.2004», а также предложения по установлению запрета на использование открытого огня для приготовления пищи, которые урегулированы нормами и правилами пожарной безопасности и не являются предметом Закона Московской области N 191/2014-ОЗ.
Комиссия согласилась с необходимостью рассмотреть возможность установления в Законе Московской области N 191/2014-ОЗ требований к элементам системы водоотвода автомобильных дорог.
Комиссией выявлена необходимость внесения в Закон Московской области N 191/2014-ОЗ изменений в связи с принятием Федерального закона N 463-ФЗ и невозможностью перераспределения полномочий по утверждению правил благоустройства территории муниципальных образований.
Комиссия также выявила необходимость внесения в Закон Московской области N 191/2014-ОЗ технических изменений, связанных с наименованием документов, выдаваемых в связи с согласованием органами местного самоуправления установки средств размещения информации.
V. Выводы
По результатам мониторинга Комиссия предлагает устранить выявленные противоречия Закона Московской области N 191/2014-ОЗ требованиям федерального законодательства и рекомендует:
Московской областной Думе подготовить проект закона Московской области «О внесении изменений в Закон Московской области «О благоустройстве в Московской области» в части исключения отсылочных норм к Закону Московской области N 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» и устранения выявленных юридико-технических противоречий;
Московской областной Думе совместно с Правительством Московской области рассмотреть возможность:
подготовки предложений по урегулированию порядка определения размера прилегающих территорий отдельным законом Московской области;
подготовки предложений по согласованию положений Закона Московской области N 191/2014-ОЗ с Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;
установления требований к элементам системы водоотвода автомобильных дорог.